Arbeit, Boden und die Instrumente des Staates

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Arbeitsbeziehungen: von der Konfrontation zur Dreiparteienordnung

Die Arbeitsbeziehungen, die Winsemius fürchtete, hatten tiefe Wurzeln. 1955 verzeichnete Singapur 275 Streiks mit 57.000 beteiligten Arbeitnehmern und einem Ausfall von 946.000 Manntagen. Die PAP-Regierung schuf einen Industrial Arbitration Court (Schiedsgericht für Arbeitsstreitigkeiten), der am 15. September 1960 auf Grundlage der Industrial Relations Ordinance seine Arbeit aufnahm. Er sollte Tarifverhandlungen fördern und Streitigkeiten beilegen. Den Konflikt beendete das Gericht nicht. Lee Hsien Loong bezifferte den Ausfall im Jahr 1961, als das EDB seine Tätigkeit begann, auf 415.000 Manntage, ein Wert, der seither nie mehr übertroffen wurde. Stoelinga nennt für dasselbe Jahr 116 Streiks und 411.000 verlorene Manntage.¹

Die entscheidende Wende war politisch. Nach der Spaltung der PAP und den Verhaftungen linker Führungsfiguren, die Kapitel II dieses Teils schildert, wurde der National Trades Union Congress (NTUC) zur beherrschenden Arbeitnehmerorganisation, eng mit der Regierung verbündet. 1965 unterzeichneten NTUC und Regierung eine Charter for Industrial Progress und einen Productivity Code of Practice.² Die Gewerkschaften akzeptierten, dass das Wohl ihrer Mitglieder von Wachstum und Investitionen abhing. Im Gegenzug räumte die Regierung dem NTUC eine Rolle in der Politik ein und beteiligte ihn an genossenschaftlichen Unternehmen, die den Arbeitnehmern dienten.

Der Employment Act und der Industrial Relations (Amendment) Act 1968

1968 änderte das Parlament die Industrial Relations Ordinance und erließ den Employment Act, der am 15. August 1968 in Kraft trat.³⁴ Der Politikwissenschaftler Garry Rodan hat die wichtigsten Änderungen durch den Employment Act zusammengefasst. Die regelmäßige Wochenarbeitszeit stieg von 39 auf 44 Stunden, die Zahl der Feiertage sank von 15 auf 11 im Jahr, Ruhetage und Krankheitsurlaub wurden gekürzt. Der bezahlte Jahresurlaub war für Arbeitnehmer mit weniger als zehn Dienstjahren auf sieben Tage begrenzt. Abfindungen bei betriebsbedingter Entlassung gab es erst nach drei Jahren ununterbrochener Beschäftigung, Boni und freiwillige Sonderzahlungen wurden erheblich eingeschränkt.⁵ Die Änderung des Arbeitsbeziehungsrechts nahm Fragen wie Beförderung, Versetzung, Entlassung und betriebsbedingte Kündigung aus den Tarifverhandlungen heraus und behielt sie der Unternehmensleitung vor. Section 18(2) des Industrial Relations Act 1960 untersagt einer Gewerkschaft bis heute, solche Fragen in ihre Vorschläge für einen Tarifvertrag aufzunehmen.⁶

Die Gewerkschaften trugen die Gesetzgebung mit. Lee Hsien Loong erklärte später, der Employment Act habe „die Starrheiten der alten Arbeitsgesetze hinweggefegt“. Er habe den Arbeitgebern Freiheit bei Einstellung und Entlassung verschafft und zugleich Wachstum und damit größere Arbeitsplatzsicherheit gefördert. Arbeitskämpfe verschwanden fast vollständig. 1968 wurden vier Streiks mit 19.959 verlorenen Manntagen gezählt, 1969 kein einziger. Der Industrial Arbitration Court führt den Arbeitsfrieden der späten 1960er-Jahre auf seine eigene Tätigkeit zurück, auf die Gesetze von 1968 und auf ein kooperatives Verhältnis zwischen Gewerkschaften und Arbeitgebern, das die Regierung förderte.⁷

Auch der Preis dieses Friedens gehört festgehalten. Die Arbeitnehmer gaben Leistungen auf, die sie in den 1950er-Jahren erkämpft hatten, während die Unabhängigkeit der Gewerkschaften stark beschnitten wurde. Rodan und andere Kritiker beschreiben die Zeit als eine Phase, in der der Staat die Arbeiterschaft im Interesse des ausländischen Kapitals disziplinierte. Befürworter entgegnen, das rasche Beschäftigungswachstum habe binnen eines Jahrzehnts steigende Realeinkommen gebracht. Beide Lesarten stimmen im Ergebnis für Investoren überein: ein Arbeitsmarkt mit seltenen Streiks und berechenbaren Lohnkosten.

Der National Wages Council

Die Vollbeschäftigung schuf ein neues Problem. Mit sinkender Arbeitslosigkeit fürchtete die Regierung, dezentrale Lohnverhandlungen könnten eine Lohnexplosion auslösen und Investoren abschrecken. Finanzminister Hon Sui Sen hatte 1971 bei Gewerkschafts- und Arbeitgebervertretern die Idee eines Dreiparteienforums sondiert. Am 7. Februar 1972 wurde daraufhin der National Wages Council (Nationaler Lohnrat) gegründet. Arbeitnehmer, Arbeitgeber und Regierung entsandten je drei Vertreter, den Vorsitz führte ein unabhängiger Vorsitzender.⁸ Sein erster Vorsitzender, der Ökonom Lim Chong Yah, hatte das Amt bis 2001 inne. Er schrieb die Idee Winsemius zu, und Stoelinga führt sie auf den niederländischen Sozial- und Wirtschaftsrat zurück.⁹

Der Council gibt jährlich Leitlinien für Lohnerhöhungen heraus. Sie sind rechtlich nicht bindend, doch der öffentliche Sektor und der größte Teil des gewerkschaftlich organisierten Sektors folgen ihnen. Eine Erhebung des Arbeitsministeriums vom Oktober 1979 ergab, dass 489.000 tarifgebundene Arbeitnehmer, 83 Prozent der Erwerbstätigen, unmittelbar von den Empfehlungen jenes Jahres profitiert hatten. 1979 setzte der Council seinen Einfluss in die entgegengesetzte Richtung ein. Seine „korrigierende Lohnpolitik“ mit kräftigen Erhöhungen von 1979 bis 1981 sollte die Wirtschaft zu qualifikationsintensiven Tätigkeiten mit höherer Wertschöpfung drängen.¹⁰ So wurde die Lohnpolitik zu einem Instrument der Industriepolitik.

Landenteignung und öffentlicher Wohnungsbau

Boden war der zweite knappe Produktionsfaktor. Anfang der 1960er-Jahre gehörte dem Staat weniger als die Hälfte der Fläche Singapurs.¹¹ Die Regierung änderte das Enteignungsrecht in mehreren Schritten. 1963 legte Lee Kuan Yew in der Legislative Assembly die Grundsätze dar: Niemand solle einen Zufallsgewinn erzielen, weil auf öffentliche Kosten entwickelt werde. Land für öffentliche Zwecke solle nicht mehr kosten, als es wert gewesen wäre, hätte die Regierung keine Entwicklung des Gebiets geplant.¹²

Die Land Acquisition (Amendment No. 2) Bill von 1964 wurde nach der Unabhängigkeit zum Land Acquisition Act 1966. Sie führte „eingefrorene“ (pegged) Bodenwerte als Grundlage der Entschädigung ein. Später wurde der Wert auf den 30. November 1973 oder den Tag der Bekanntmachung festgeschrieben, je nachdem, welcher Wert niedriger war. Erst ab 1988 wurde der Stichtag nach vorn verschoben. Entschädigungen unter dem Marktwert senkten die Kosten öffentlicher Projekte drastisch. 2007 räumte der Justizminister ein, dass erst die begrenzenden Entschädigungsvorschriften dem Staat die HDB-Neustädte, das Jurong Industrial Estate, den Flughafen Changi und die MRT bezahlbar gemacht hätten. Die Gesetzesänderung jenes Jahres kehrte zur Entschädigung nach dem Marktwert am Tag der Enteignung zurück.¹³

Der öffentliche Wohnungsbau vervollständigte die Bodenpolitik. Das im Februar 1960 gegründete Housing and Development Board (HDB) baute bis 1965 insgesamt 54.430 Wohnungen.¹⁴ Die Wohnungen beseitigten die Slums, die Beobachter 1959 schockiert hatten, und gaben den Arbeitnehmern ein eigenes Interesse an politischer Stabilität. Zugleich verbanden sie den Wohnungsmarkt mit dem Central Provident Fund, den Teil D als Quelle der nationalen Ersparnis untersucht. Für die Industriestrategie bedeutete die Verbindung von enteignetem Land und öffentlichem Wohnungsbau, dass Fabriken und die dort Beschäftigten dort angesiedelt werden konnten, wo die Planer es wollten.

Anmerkungen

1. Industrial Arbitration Court, „History“ (iac.gov.sg, abgerufen im November 2026): „In 1955, there was a high of 275 strikes, involving 57,000 workers, and a record loss of 946,000 man-days.“; Industrial Arbitration Court, „History“, a. a. O.: das Gericht nahm seine Tätigkeit am 15. September 1960 auf; Ziel der Gesetzgebung war „the encouragement of collective bargaining with a view to the free negotiation of collective agreements“; Rede von BG Lee Hsien Loong, 1. August 1991, a. a. O., S. 5: „In 1961, when EDB began, 415,000 man-days were lost through strikes and street riots“; F. Stoelinga, Albert Winsemius, a. a. O., S. 337, unter Berufung auf die National Day Broadcast des Premierministers von 1969. ↩
2. Wikipedia, „Labour movement of Singapore“ (abgerufen im November 2026): „In 1965, NTUC and the government signed a Charter for Industrial Progress and a Productivity Code of Practice.“ ↩
3. Employment Act 1968, „In operation from 15 August 1968“, wiedergegeben auf lawplayer.com nach Singapore Statutes Online (abgerufen im November 2026). ↩
4. Der Industrial Relations (Amendment) Act 1968 soll am selben Tag in Kraft getreten sein; NLB Infopedia, „Industrial Relations (Amendment) Act“ (SIP_2014-07-07_133856). ↩
5. Garry Rodan, The Political Economy of Singapore’s Industrialization, S. 92, zitiert nach F. Stoelinga, Albert Winsemius, a. a. O., S. 337. ↩
6. F. Stoelinga, Albert Winsemius, a. a. O., S. 337: Die Arbeitgeber erhielten größere Verantwortung für Beförderung, Entlassung, betriebsbedingte Kündigung und andere interne Veränderungen; Industrial Relations Act 1960, s. 18(2)(a)–(f), wiedergegeben auf lawplayer.com nach Singapore Statutes Online (abgerufen im November 2026): Beförderung, Versetzung, Einstellung von Personen zur Besetzung freier Stellen, Beendigung wegen Stellenabbaus oder Umstrukturierung, Entlassung und Wiedereinstellung sowie Aufgabenzuweisung. ↩
7. Rede von BG Lee Hsien Loong, 1. August 1991, a. a. O., S. 7; F. Stoelinga, Albert Winsemius, a. a. O., S. 337, unter Berufung auf die National Day Broadcast des Premierministers von 1969 und die Ausstellung des Nationalarchivs Singapore: The Story of an Economic Miracle; Industrial Arbitration Court, „History“, a. a. O.: „The late 1960s saw a climate of growing industrial peace.“. ↩
8. Kim Seah Teck Kim, „Singapore’s National Wages Council“, a. a. O., S. 52–53, unter Berufung auf die Rede von Hon Sui Sen, über die die Straits Times vom 19. Juni 1971 berichtete: „the National Wages Council (NWC) was established on 7 February, 1972. Labour, management and the Government each had three representatives in the NWC, which was chaired by an independent chairman.“ ↩
9. F. Stoelinga, Albert Winsemius, a. a. O., S. 16 und 386–387, mit Zitat aus Lim Chong Yah, Singapore’s National Wages Council: An Insider’s View, Singapur, 2013, S. 4: „The man who suggested this organization is called Dr. Albert Winsemius“; „I was its nurse-maid and hand-maiden for nearly 30 years (1972-2001).“ ↩
10. Kim Seah Teck Kim, „Singapore’s National Wages Council“, a. a. O., S. 53; 1981 NWC Recommendations, 13. Mai 1981, Rn. 1.1, wiedergegeben in Kim Seah Teck Kim, „Singapore’s National Wages Council“, a. a. O.: Die korrigierende Lohnpolitik wurde „recommended in 1979 as a part of the overall strategy to shift the economy to skill-intensive, middle technology and higher value-added industries and services“. ↩
11. Ein staatlicher Bodenanteil von etwa 44 Prozent im Jahr 1960, der heute auf etwa 90 Prozent gestiegen ist, wird vielfach genannt (z. B. von Sock Yong Phang und von Khoo Teng Chye vom Centre for Liveable Cities, der für 2007 über 85 Prozent angibt). ↩
12. Tan Sook Yee, „Is There Any Pointe?“ [2003] SJLS 262, S. 264, mit Zitat aus Lee Kuan Yew, Official Report, Legislative Assembly Debates, Bd. 22, 1963, Sp. 652–653. ↩
13. Tan Sook Yee, „Is There Any Pointe?“, a. a. O., S. 264–265: Die Bill von 1964, die zum Land Acquisition Act 1966 wurde, „introduced the method of ‚pegged‘ land values as the basis of compensation“; später Stichtag 30. November 1973; schrittweise Verschiebung des Stichtags ab 1988 und Stichtag 1. Januar 1995 für Land, das am oder nach dem 27. September 1995 enteignet wurde; Ministry of Law, Second Reading Speech on the Land Acquisition (Amendment) Bill von Deputy Prime Minister S Jayakumar, 11. April 2007, Ziff. 2, 4 und 7 (mlaw.gov.sg, abgerufen im November 2026). ↩
14. Wikipedia, „Housing and Development Board“ (abgerufen im November 2026): Das HDB wurde im Februar 1960 gegründet; bis 1965 „54,430 flats had been built“. ↩

Nur zur allgemeinen Information. Dieser Artikel ist keine Rechts- oder Steuerberatung, ersetzt nicht die Beratung im Einzelfall und begründet kein Mandatsverhältnis. Er gibt die Rechtslage zum Stand Oktober 2026 wieder.