Die Mission der Vereinten Nationen und die Gründung des EDB

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Arbeitslosigkeit und die Suche nach einer Strategie

Als die People’s Action Party am 5. Juni 1959 die erste vollständig gewählte Regierung des sich selbst verwaltenden Singapur bildete, stand die Stadt vor Verhältnissen, die ihre Führung als verzweifelt beschrieb. Fast 70 Prozent der Bevölkerung lebten in Elendsvierteln, die Wirtschaft beruhte vor allem auf dem Handel, und die Arbeitslosenquote war zweistellig.¹ Der in Teil A beschriebene Entrepôt-Handel beherrschte noch immer die Wirtschaft. Abhängig von den Preisen für Zinn und Kautschuk und vom Wohlwollen der Nachbarstaaten, konnte er eine jedes Jahr wachsende Erwerbsbevölkerung nicht aufnehmen.

Die Schätzungen zum Ausmaß des Problems gehen auseinander. Lee Hsien Loong, damals stellvertretender Premierminister, beschrieb das Singapur von 1960 im Jahr 1991 als armes und unterentwickeltes Land mit einem Bruttosozialprodukt von 435 US$ pro Kopf und 14 Prozent Arbeitslosigkeit. Er erinnerte daran, dass 50.000 Menschen ohne Arbeit waren, als die Experten der Vereinten Nationen eintrafen. Die Mission selbst arbeitete mit einem Wert von 12 Prozent einer auf 498.000 geschätzten Erwerbsbevölkerung, also rund 63.000 Menschen. Winsemius meinte später, die tatsächliche Arbeitslosigkeit könne unter Einbeziehung von Straßenhändlern, unbezahlt mithelfenden Familienangehörigen und Unterbeschäftigten 30 bis 35 Prozent erreicht haben.² Die Abweichungen zeigen, wie schwer sich Arbeit in einer Wirtschaft aus Straßenhändlern, Kulis und Familienläden messen ließ, die die Volkszählung von 1957 nur teilweise erfasst hatte.

Die Regierung hatte bereits erste Schritte unternommen. Ein 1957 mit einem Kapital von 1 Million $ geschaffenes Singapore Industrial Promotion Board sollte neue Industrien fördern. Seine Mittel waren für das Problem viel zu gering. 1959 erließ die neue Regierung zudem die Pioneer Industries (Relief from Income Tax) Ordinance. Sie gewährte Unternehmen in Branchen, die zu Pionierindustrien erklärt wurden, Steuerbefreiungen von bis zu fünf Jahren.³ Beide Maßnahmen setzten voraus, dass industrielles Wachstum von selbst folgen würde, sobald Investoren Anreize erhielten. Es fehlten ein Plan, der festlegte, welche Industrien in Singapur Erfolg haben konnten, und eine Organisation, die in der Lage war, sie ins Land zu holen.

Die Winsemius-Mission von 1960–1961

Im August 1960 bestätigte Finanzminister Goh Keng Swee, dass die Regierung die Vereinten Nationen gebeten hatte, ein Team von Experten zu entsenden, die an der Industrialisierung ihrer eigenen Länder mitgewirkt hatten. Winsemius erinnerte sich später, die Regierung habe zwei von den Vereinten Nationen empfohlene Kandidaten abgelehnt, bevor Goh ihn persönlich auswählte. Der Leidener Historiker F. Stoelinga, der die Episode aus niederländischen, singapurischen und UN-Archiven rekonstruiert hat, stellte fest, dass bis zu zehn Kandidaten in Betracht gezogen wurden. Winsemius war ab 1949 Generaldirektor für Industrialisierung im niederländischen Wirtschaftsministerium gewesen. Die Mission nahm ihre Arbeit in Singapur am 4. Oktober 1960 auf.⁴

Das Team vereinte Fachleute für Industriegebiete, Elektroausrüstung, Schiffbau und Metallverarbeitung aus Schweden, Italien und den Vereinigten Staaten. Stellvertretender Leiter war I. F. Tang, ein in China geborener Ökonom der Wirtschaftskommission der Vereinten Nationen für Asien und den Fernen Osten. Das Team untersuchte die Aussichten bestehender Maschinenbaubetriebe, von Metallwaren, Chemie und Kunststoffen, Schiffbau und Schiffsreparatur sowie Elektrogeräten. Mitte Dezember 1960 erörterte Winsemius einen vorläufigen Bericht mit der British Commission in Singapur. Er erklärte britischen Beamten, die erhebliche Arbeitslosigkeit lasse sich bis Ende 1965 beseitigen, sofern Singapur die Empfehlungen als Ganzes annehme. Am 14. Dezember 1960 übergab er den vorläufigen Bericht Premierminister Lee Kuan Yew.⁵

Zwei Ratschläge, die den Bericht begleiteten, sind Teil des politischen Gedächtnisses Singapurs geworden. Winsemius erinnerte sich später, er habe Lee gesagt, wirtschaftliche Entwicklung sei unmöglich, solange die Kommunisten nicht aus Regierung, Gewerkschaften und von der Straße verdrängt seien. Außerdem riet er, die Statue von Stamford Raffles stehen zu lassen. Sie werde ausländischen Investoren zeigen, dass Singapur sein britisches Erbe annehme und ihr Know-how willkommen heiße.⁶ Der erste Rat berührte den politischen Kampf, den Kapitel II dieses Teils beschreibt. Der zweite drückte einen Gedanken aus, der sich durch dieses Buch zieht: Eine kleine Handelsstadt verdient ihren Lebensunterhalt, indem sie Ausländern Sicherheit gibt.

Der Abschlussbericht, A Proposed Industrialisation Programme for the State of Singapore, erschien am 13. Juni 1961 bei den Vereinten Nationen und wurde als Winsemius-Bericht bekannt. Er forderte die Schaffung von über 200.000 Arbeitsplätzen innerhalb von zehn Jahren. Stoelinga schlüsselt dieses Ziel als 214.000 Arbeitsplätze für eine Erwerbsbevölkerung auf, die um die Hälfte wachsen sollte. Als größte Gefahr für das Programm sah Winsemius die Arbeitsbeziehungen. In einer Passage, die Lee Hsien Loong dreißig Jahre später zitierte, warnte der Bericht, Investitionen in die Infrastruktur seien verschwendet, solange die bestehenden Arbeitsbeziehungen fortbestünden, denn die Reserven ließen sich nur einmal ausgeben.⁷

Die Economic Development Board Ordinance 1961

Der Bericht schlug eine zentrale Behörde zur Umsetzung des Programms vor. Die Regierung handelte rasch. Die Economic Development Ordinance hatte ihre erste Lesung in der Legislative Assembly am 26. April 1961 und ihre zweite Lesung am 24. Mai 1961. Sie trat am 1. August 1961 in Kraft, als das neue Board die Aufgaben des Industrial Promotion Board übernahm. Das Board erhielt für die Jahre 1961 bis 1964 100 Millionen $, das Hundertfache des Kapitals seines Vorgängers.⁸

Das Gesetz, das heute für das Board gilt, beschreibt seinen Auftrag nach wie vor weit. Nach Section 6(1)(a) des Economic Development Board Act 1961 gehört zu seinen Aufgaben, „the growth, expansion and development of the Singapore economy“ (das Wachstum, die Expansion und die Entwicklung der Wirtschaft Singapurs) zu fördern. Spätere Änderungen fügten Aufgaben hinzu, etwa die Unterstützung lokaler Unternehmen und die Ermutigung wichtiger Unternehmen, ihre internationale Zentrale in Singapur anzusiedeln.⁹ Die Weite des Mandats ist gewollt. Sie erlaubte es dem Board, zugleich als Förderer, Planer, Vermieter, Kreditgeber und Koordinator aufzutreten.

Die Regierung besetzte das Board mit einigen ihrer fähigsten Beamten. Hon Sui Sen, ein hoher Staatsbeamter, war von 1961 bis 1968 sein erster Vorsitzender. Danach wurde er Vorsitzender der Development Bank of Singapore und von 1970 bis 1983 Finanzminister. Erster geschäftsführender Leiter war der Israeli Eric J. Mayer, den Goh Keng Swee 1959 in Israel kennengelernt hatte. Winsemius lobte die Wahl eines Ausländers als Beweis dafür, dass die Erfordernisse der wirtschaftlichen Entwicklung schwerer wogen als nationales Prestige. Lee Hsien Loong nannte später Ngiam Tong Dow, J Y Pillay und S Dhanabalan unter den Beamten, die an das Board abgeordnet wurden, und Goh Keng Swee als „the master architect of the industrialisation programme“ (den Chefarchitekten des Industrialisierungsprogramms).¹⁰

Die ersten Jahre: Jurong und die Grenzen der Importsubstitution

Die erste Aufgabe des Board war handfester Natur. Die Regierung wählte das sumpfige und hügelige Gebiet Jurong im Westen der Insel für ein Industriegebiet von rund 9.000 Acres. Dafür waren Landgewinnung, Umsiedlungen sowie Straßen, Strom und Wasser nötig. Kritiker nannten das Projekt „Goh’s Folly“ (Gohs Torheit).¹¹ Goh selbst räumte ein, das Projekt sei ein Akt des Glaubens. National Iron and Steel Mills errichtete 1964 als erstes Unternehmen eine Fabrik auf dem Gelände.¹²

Die frühen Fabriken stellten Bekleidung, Spielzeug, Perücken, Moskitospiralen, Räucherstäbchen und Plastikblumen her.¹³ Sie waren arbeitsintensiv und bedienten vor allem lokale und regionale Märkte. Die Strategie der frühen 1960er Jahre beruhte auf der Erwartung eines gemeinsamen Marktes mit der Federation of Malaya. Der Zusammenschluss von 1963 schien ihn mit einem gemeinsamen Markt von rund 12 Millionen Menschen zu verwirklichen. Die Ergebnisse blieben hinter den Erwartungen zurück. Der Anteil des verarbeitenden Gewerbes am realen BIP stieg nach 1960 nur mäßig. Bis 1965 entstanden rund 21.000 Arbeitsplätze im verarbeitenden Gewerbe, während die Arbeitslosigkeit zweistellig blieb. Ende 1966 war die Zahl der Arbeitslosen auf 70.000 gestiegen, mehr als 10 Prozent der Erwerbsbevölkerung, und jedes Jahr kamen 25.000 Schulabgänger auf den Arbeitsmarkt.¹⁴

Anmerkungen

1. SG101 (Government of Singapore), „1959–1965: Early Economic Strategies“ (abgerufen im November 2026): Die PAP wurde „the first full elected government of the self-governing state of Singapore on 5 June 1959“; „Nearly 70% of the population lived in slums“; „unemployment rate was in the double digits“. ↩
2. Rede von BG Lee Hsien Loong, stellvertretender Premierminister und Minister für Handel und Industrie, beim Abendessen zum 30-jährigen Bestehen des EDB, 1. August 1991, National Archives of Singapore, Dokument lhl19910801s, S. 1 und 3: „50,000 were jobless“; „a Per capita GNP of US$435 and 14 per cent unemployment in 1960“; F. Stoelinga, Albert Winsemius: De Nederlander achter de BV Singapore, Dissertation, Universität Leiden, 2020 (hdl.handle.net/1887/138392), S. 191–192, unter Berufung auf den UN-Bericht A Proposed Industrialization Programme for the State of Singapore, S. ii und 6, und auf das Oral-History-Interview mit Winsemius in den National Archives of Singapore. ↩
3. Wikipedia, „Economic Development Board“ (abgerufen im November 2026): Das Singapore Industrial Promotion Board wurde 1957 gegründet und „started with capital of $1 million“; Rede auf der sechsten International Tax Conference, Singapur, Februar 1980, National Archives of Singapore, Dokument gct19800204s, S. 3: „The Pioneer Industries (Relief from Income Tax) Ordinance was introduced in 1959 to provide tax holidays of up to five years to pioneer enterprises“. ↩
4. F. Stoelinga, Albert Winsemius, a. a. O., S. 13 und 188–189, unter Berufung auf Chan Chin Bock (Hrsg.), Heart Work, Singapur, 2002, S. 16, UN-Archiv S-0175-1798-05 und Desker, Goh Keng Swee: A Public Career Remembered, S. 48 (Winsemius: „I was personally chosen by Dr. Goh Keng Swee … after they had rejected two candidates recommended by the United Nations“). ↩
5. F. Stoelinga, Albert Winsemius, a. a. O., S. 190 und 192–195, unter Berufung auf die Gesprächsnotiz zu den Unterredungen mit Winsemius in der UK Commission am 12. und 13. Dezember 1960, übermittelt von der Australian Commission in Singapur (Memo 121, 25. Januar 1961): Die Arbeitslosigkeit „could be eliminated by the end of 1965“, wenn Singapur „accepted the U.N.T.A.B. recommendations in toto“. ↩
6. F. Stoelinga, Albert Winsemius, a. a. O., S. 196 und 198, mit Zitat aus dem Oral-History-Interview mit Winsemius (National Archives of Singapore, Oral History Centre, Spule 2): „You can forget everything, Mr. Prime Minister, unless two preliminary things are being done“; zu Raffles: „Let Raffles stand where he stands … It’s your presentation to the outside world that you accept the heritage of the British.“ ↩
7. F. Stoelinga, Albert Winsemius, a. a. O., S. 207: Der Abschlussbericht wurde am 13. Juni 1961 vom UN Bureau of Technical Assistance Operations, Department of Economic and Social Affairs, veröffentlicht; SG101, „1959–1965: Early Economic Strategies“, a. a. O.: Der Bericht forderte, „over 200,000 jobs“ „within 10 years“ zu schaffen; F. Stoelinga, Albert Winsemius, a. a. O., S. 192: 214.000 Arbeitsplätze oder 412 Arbeitsplätze pro Woche; Rede von BG Lee Hsien Loong, 1. August 1991, a. a. O., S. 6, mit Zitat aus dem Winsemius-Bericht, S. 116–117: „Nothing will be built on it, and the reserves can only be spent once.“. ↩
8. Wikipedia, „Economic Development Board“ (abgerufen im November 2026): erste Lesung am 26. April 1961, zweite Lesung am 24. Mai 1961; „The ordinance commenced on 1 August 1961, thus taking over the functions of SIPB.“; SG101, „1959–1965: Early Economic Strategies“, a. a. O.: Das EDB „was armed with $100 million over the period of 1961 to 1964“. ↩
9. Economic Development Board Act 1961, s. 6(1)(a), (e) und (g), wiedergegeben auf lawplayer.com nach Singapore Statutes Online (abgerufen im November 2026); s. 6(3) bestimmt, dass die Vorschrift dem Board keine durchsetzbare Pflicht auferlegt. ↩
10. Wikipedia, „Hon Sui Sen“ (abgerufen im November 2026): erster Vorsitzender des EDB von 1961 bis 1968; Vorsitzender der DBS von 1968 bis 1970; Finanzminister von 1970 bis zu seinem Tod am 14. Oktober 1983; F. Stoelinga, Albert Winsemius, a. a. O., S. 223, mit Zitat aus A. Winsemius, Methods of Industrial Development, S. 90: Singapur ernannte „a foreigner for a period of two years as executive secretary of the economic development board“; Rede von BG Lee Hsien Loong, 1. August 1991, a. a. O., S. 2. ↩
11. Roots.gov.sg (National Heritage Board), „Transforming Landscapes, Improving Lives: 50 Years of Economic Development“: Kritiker nannten Jurong „Goh’s Folly“. ↩
12. SG101, „Jurong: From Swamp to Suburb“ (sg101.gov.sg/economy/case-studies/jurong1, abgerufen im November 2026): ein Gebiet von 9.000 Acres, das durch Landgewinnung, Umsiedlung und Infrastruktur erschlossen werden sollte; „Jurong used to be nothing more than swampland“; Goh „admitted that the Jurong project was ‘an act of faith’“; „The first company to set up a factory was the National Iron and Steel Mills in 1964.“ ↩
13. Roots.gov.sg, „Transforming Landscapes, Improving Lives“, a. a. O., zu den Erzeugnissen der frühen Fabriken. Lee Hsien Loong, 1. August 1991, a. a. O., S. 9, bestätigt nur, dass die frühen Pionierzertifikate des EDB an Unternehmen gingen, die „making condensed milk and chewing gum“. ↩
14. SG101, „1959–1965: Early Economic Strategies“, a. a. O.: „A combined market of about 12 million people“; Anteil des verarbeitenden Gewerbes am realen BIP steigend „from 16.9% in 1960“ (die Angabe für 1965 ist auf der Seite verstümmelt); rund 21.000 Arbeitsplätze im verarbeitenden Gewerbe geschaffen, während die Arbeitslosigkeit zweistellig blieb; Ansprache des Arbeitsministers Ong Pang Boon bei der NTUC May Day Rally 1972, wiedergegeben in Kim Seah Teck Kim, „Singapore’s National Wages Council: Its Influence on Industrial Relations“ (1981) 23 Mal LR 52, Appendix 1, S. 85. ↩

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