Der Payment Services Act 2019

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Von zwei alten Gesetzen zu einem tätigkeitsbezogenen Gesetz

Vor 2020 war die Regulierung des Zahlungsverkehrs in Singapur auf zwei Gesetze verteilt. Der Money-changing and Remittance Businesses Act regelte Geldwechsler und Überweisungsdienstleister. Der Payment Systems (Oversight) Act gab der Monetary Authority Befugnisse über systemrelevante Zahlungssysteme und Instrumente für gespeicherte Werte (Stored Value Facilities). Keines der beiden Gesetze war im Hinblick auf Kryptowährungen geschrieben worden. Der Payment Services Act 2019 hob beide Gesetze auf und ersetzte sie durch einen einheitlichen Rahmen, den die Monetary Authority als tätigkeitsbezogen beschrieb: Ein Unternehmen sollte eine Lizenz für die Dienstleistungen benötigen, die es tatsächlich erbringt, unabhängig von Form oder Bezeichnung seines Geschäfts.¹

Die Payment Services Bill wurde am 19. November 2018 im Parlament eingebracht und am 14. Januar 2019 in zweiter und dritter Lesung verabschiedet. Sie wurde am 11. Februar 2019 als Act 2 of 2019 ausgefertigt und trat am 28. Januar 2020 in Kraft. Die Rede zur zweiten Lesung hielt Ong Ye Kung, damals Bildungsminister, im Namen von Tharman Shanmugaratnam, dem für die Monetary Authority zuständigen Minister. Er stellte das Gesetz als Antwort auf eine durch Technologie veränderte Zahlungslandschaft dar, in der neue Anbieter und neue Wertformen den alten Kategorien entglitten waren.²

Das Gesetz regelt sieben Zahlungsdienste: die Kontoführung (Account Issuance), den inländischen Geldtransfer, den grenzüberschreitenden Geldtransfer, die Händlerakquise (Merchant Acquisition), die Ausgabe von E-Geld, Dienstleistungen mit digital payment tokens und den Geldwechsel.³ Die Liste stellte den Handel mit Kryptowährungen in dasselbe Gesetz wie eine Wechselstube für Überweisungen oder einen Kartenakzeptanzdienstleister. Das war eine bewusste Entscheidung. Für den Gesetzgeber von 2019 lag die wirtschaftliche Funktion eines Tokens wie Bitcoin in der eines Zahlungsmittels außerhalb des offiziellen Geldsystems. Das wichtigste Risiko war seine Nutzung zur Geldwäsche.

Das digital payment token

Das Gesetz definiert ein digital payment token (digitales Zahlungstoken) als digitale Darstellung eines Werts, ausgedrückt als Einheit, die auf keine Währung lautet und von ihrem Emittenten an keine Währung gekoppelt ist. Es ist ein Tauschmittel, das von der Öffentlichkeit oder einem Teil der Öffentlichkeit als Zahlung für Waren oder Dienstleistungen oder zur Begleichung einer Schuld angenommen wird, oder soll ein solches sein. Zudem kann es elektronisch übertragen, gespeichert oder gehandelt werden.⁴ Die Definition erfasst Bitcoin, Ether und die meisten anderen Kryptowährungen, die als Tauschmittel umlaufen. Token, die Aktien, Anteile an einem Organismus für gemeinsame Anlagen (Collective Investment Scheme) oder Schuldverschreibungen verkörpern, fallen nicht darunter. Sie sind Kapitalmarktprodukte und unterliegen dem Securities and Futures Act, dessen Architektur Kapitel E.I beschreibt.

Ein digital payment token service bestand in der ursprünglichen Fassung des Gesetzes aus zwei Tätigkeiten: dem Handel mit solchen Token und der Vermittlung ihres Tauschs. Ein Unternehmen, das Bitcoin auf eigene Rechnung gegenüber Kunden kaufte und verkaufte oder eine Plattform betrieb, auf der Kunden Token untereinander tauschten, brauchte eine Lizenz. Ein Unternehmen, das Token nur verwahrte oder nur übermittelte, brauchte keine. Diese Lücke wurde bald erkannt und durch spätere Änderungen geschlossen, die unten beschrieben werden.

Drei Lizenzklassen

Das Gesetz schuf drei Lizenzklassen. Eine Money-Changing Licence deckt nur den Geldwechsel ab. Eine Standard Payment Institution Licence erlaubt einem Unternehmen, jede Kombination der sieben Dienste zu erbringen, solange seine Transaktionsvolumina und sein E-Geld-Bestand unter bestimmten Schwellenwerten bleiben. Oberhalb dieser Schwellen ist eine Major Payment Institution Licence erforderlich. Sie bringt strengere Pflichten mit sich, darunter die Sicherung der Kundengelder. Die Rede zur zweiten Lesung beschrieb das Regime für standard payment institutions als eine Art dauerhafte Sandbox, in der kleine Unternehmen unter leichteren Regeln wachsen können, bevor sie die volle Last der Regulierung übernehmen.⁵

Die Schwellenwerte für eine standard payment institution wurden auf drei Millionen Singapur-Dollar an monatlichen Transaktionen für einen einzelnen Zahlungsdienst festgelegt, auf sechs Millionen Dollar für zwei oder mehr Dienste, wobei Kontoführung und Geldwechsel nicht mitgezählt werden, sowie auf fünf Millionen Dollar an täglich ausstehendem E-Geld.⁶ Viele Kryptobörsen überschritten diese Werte und beantragten daher die Major-Lizenz. Die Lizenzklasse richtete sich somit nach dem Geschäftsvolumen und dem Spektrum der angebotenen Dienste, unabhängig von der Art des Tokens oder vom Geschäftsmodell der Börse.

Geldwäschebekämpfung als erster Zweck

Das Gesetz sprach seine Priorität offen aus. In seiner Rede zur zweiten Lesung sagte Ong Ye Kung, Dienstleistungen mit digital payment tokens „carry significant money laundering and terrorism financing risks“. Er kündigte an, dass alle Anbieter von Handels- oder Tauschdienstleistungen in Singapur Anforderungen zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung erfüllen müssten. Zudem beanspruchte er für Singapur einen Platz unter den ersten Finanzaufsichtsbehörden, die einen Rahmen für solche Dienstleistungen einführten.⁷

Die Anforderungen wurden in einer Notice der Monetary Authority für Anbieter von digital payment token services festgelegt. Sie übertrug die aus dem Bankwesen bekannten Pflichten zur Sorgfaltsprüfung bei Kunden, zur Aufbewahrung von Unterlagen, zur Transaktionsüberwachung und zur Abgabe von Verdachtsmeldungen.⁸ Im Juni 2019 dehnte die Financial Action Task Force ihre eigenen Standards auf Dienstleister für virtuelle Vermögenswerte aus. Sie müssen lizenziert oder registriert sein und hinsichtlich der Risiken von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung beaufsichtigt werden.⁹ Das fünf Monate früher verabschiedete singapurische Gesetz nahm vieles von diesem Standard vorweg. Den weiteren Rahmen der Geldwäschebekämpfung in Singapur untersucht Kapitel H.III.

Ebenso wichtig war, was das Gesetz in seiner ursprünglichen Fassung nicht tat. Es regelte weder die Solidität der Token selbst, noch schützte es Anleger vor Verlusten aus Kursbewegungen. Die Monetary Authority warnte die Öffentlichkeit wiederholt, dass der Handel mit Kryptowährungen hochriskant sei und eine Lizenz keine Empfehlung eines Tokens bedeute. Am 17. Januar 2022 erließ sie Leitlinien, nach denen Lizenzinhaber und andere Anbieter ihre Dienstleistungen in Singapur nicht gegenüber der breiten Öffentlichkeit bewerben sollen.¹⁰ Die Leitlinien nannten öffentliche Bereiche und Influencer in sozialen Medien als zu meidende Kanäle. Damit verschwand Kryptowerbung aus öffentlichen Verkehrsmitteln und von öffentlichen Bildschirmen.¹¹

Die Warteschlange der Lizenzanträge

Das Lizenzierungsverfahren erwies sich als langsam und selektiv. Unternehmen, die beim Inkrafttreten des Gesetzes bereits tätig waren, konnten aufgrund einer Übergangsbefreiung weiterarbeiten, während ihre Anträge geprüft wurden. In einer Antwort auf eine parlamentarische Anfrage vom 26. Juli 2021 berichtete Tharman Shanmugaratnam, dass bei der Monetary Authority über 480 Lizenzanträge nach dem Gesetz eingegangen waren, rund 170 davon, also etwa 35 %, für digital payment token services. Dreißig dieser Anträge, also 18 %, waren nach Gesprächen mit der Behörde zurückgezogen worden, zwei waren abgelehnt worden. Einem Anbieter solcher Dienstleistungen war noch keine Lizenz erteilt worden. Rund neunzig Anbieter arbeiteten auf Grundlage der Befreiung.¹²

Die Zahlen veranschaulichen eine bewusste Politik. Die Monetary Authority nutzte das Antragsverfahren, um Eigentumsverhältnisse, Governance, Kontrollen und Geschäftspläne der Antragsteller eingehend zu prüfen. Viele zogen zurück, als klar wurde, dass sie ihre Erwartungen nicht erfüllen würden. Die ersten Lizenzen und grundsätzlichen Zusagen für Kryptofirmen folgten ab Ende 2021. Bis zur Mitte des Jahrzehnts hielten mehrere Dutzend Unternehmen Major Payment Institution Licences für digital payment token services, darunter Tochtergesellschaften von Banken, globale Börsen und spezialisierte Verwahrer.¹³ Für eine globale Börse wurde eine singapurische Lizenz zum Qualitätsausweis, auf den sie sich in Verhandlungen mit Banken und Aufsichtsbehörden andernorts berufen konnte.

Die Änderungen von 2021 und ihr Inkrafttreten 2024

Die Lücken des ursprünglichen Gesetzes schloss der Payment Services (Amendment) Act 2021, den das Parlament im Januar 2021 verabschiedete. Sein Inkrafttreten verzögerte sich bis 2024, als die Monetary Authority die zur Umsetzung nötigen Verordnungen und Notices veröffentlichte. Am 2. April 2024 gab die Behörde bekannt, dass ab dem 4. April 2024 drei weitere Tätigkeiten unter das Gesetz fallen würden: die Erbringung von Verwahrdienstleistungen für digital payment tokens, die Vermittlung von Übertragungen und Tauschgeschäften mit solchen Token, auch wenn der Anbieter nie in den Besitz der Gelder oder Token gelangt, und die Vermittlung grenzüberschreitender Geldtransfers, auch wenn das Geld nicht in Singapur angenommen oder empfangen wird.¹⁴

Die Änderungen gaben der Monetary Authority außerdem die Befugnis, neben den Anforderungen zur Geldwäsche auch Anforderungen zum Nutzerschutz und zur Finanzstabilität festzulegen. Unternehmen, die die neu regulierten Tätigkeiten bereits ausübten, mussten dies der Behörde innerhalb von 30 Tagen melden, innerhalb von sechs Monaten einen Lizenzantrag stellen und innerhalb von neun Monaten eine Bestätigung eines externen Prüfers zu ihrem Geschäft und ihren Kontrollen gegen Geldwäsche vorlegen.¹⁵ Mit diesen Änderungen wurde aus dem Gesetz, das als Instrument gegen die Geldwäsche begonnen hatte, ein vollständiges Verhaltensregime für die Kryptobranche. Die Ereignisse, die diesen Wandel dringlich machten, sind Gegenstand des nächsten Abschnitts.

Anmerkungen

1. Mondo Visione, „Monetary Authority of Singapore: Payment Services Act Comes Into Force“, 28. Januar 2020 (Wiedergabe der Medienmitteilung der MAS): Das Gesetz „adopts an activity-based licensing framework“; der Money-changing and Remittance Businesses Act und der Payment Systems (Oversight) Act werden aufgehoben. ↩
2. Wikipedia, „Payment Services Act 2019“ (abgerufen im November 2026): Bill No. 48/2018, eingebracht am 19. November 2018, zweite und dritte Lesung am 14. Januar 2019, Ausfertigung am 11. Februar 2019, Act 2 of 2019, in Kraft seit 28. Januar 2020. MAS, „Payment Services Bill“, Second Reading Speech by Mr Ong Ye Kung, Minister for Education, on behalf of Mr Tharman Shanmugaratnam, 14. Januar 2019, mas.gov.sg. ↩
3. Wikipedia, „Payment Services Act 2019“ (abgerufen im November 2026), mit einer Aufzählung der sieben regulierten Tätigkeiten. ↩
4. Payment Services Act 2019, s. 2(1), Definition von „digital payment token“, in Verbindung mit Part 2 des First Schedule. ↩
5. MAS, „Payment Services Bill“, Second Reading Speech, 14. Januar 2019: Inhaber von Money-Changing Licences, standard payment institutions und major payment institutions; standard payment institutions werden leichter reguliert, in dem, was die Rede eine „permanent sandbox“ nennt; aufsichtsrechtliche Maßnahmen „tailored to the scope of services being offered by any provider“. ↩
6. MAS, „Licensing for Payment Service Providers“, mas.gov.sg (regulation/payments): Schwellenwerte von „S$3 million monthly transactions for any payment service“, „S$6 million monthly transactions for two or more payment services“ (ohne Kontoführung für E-Geld und Geldwechsel) und „S$5 million of daily outstanding e-money“, mit Verweis auf s. 6(5) des Payment Services Act 2019. ↩
7. MAS, „Payment Services Bill“, Second Reading Speech, 14. Januar 2019: Dienstleistungen mit digital payment tokens „carry significant money laundering and terrorism financing risks“; alle Anbieter von DPT-Handels- oder Tauschdienstleistungen in Singapur müssen die AML/CFT-Anforderungen erfüllen; außerdem macht die Bill Singapur zu einer der ersten Finanzaufsichtsbehörden, die einen Rahmen für DPT-Dienstleistungen einführen, die gemeinhin als Handels- oder Tauschdienstleistungen mit Kryptowährungen verstanden werden. ↩
8. MAS Notice PSN02 on Prevention of Money Laundering and Countering the Financing of Terrorism – Holders of Payment Services Licences (Digital Payment Token Service), erlassen 2019 und seither mehrfach geändert. ↩
9. MAS, „Explanatory Brief for Financial Services and Markets Bill 2022“, 14. Februar 2022: Die FATF verabschiedete im Juni 2019 erweiterte Standards für Dienstleister für virtuelle Vermögenswerte, nach denen diese hinsichtlich der Risiken von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung beaufsichtigt und dort, wo sie gegründet werden, lizenziert oder registriert sein müssen. ↩
10. MAS, Guidelines on Provision of Digital Payment Token Services to the Public (PS-G02), 17. Januar 2022, mas.gov.sg: DPT-Dienstleister „should not promote their DPT services to the general public in Singapore“. ↩
11. PS-G02, zur Werbung in öffentlichen Bereichen und über Dritte wie Influencer in sozialen Medien. ↩
12. MAS, „Reply to Parliamentary Question on Digital Payment Token Service Provider Applicants“, 26. Juli 2021 (Anfrage von Mr Louis Chua Kheng Wee, Abgeordneter für die Sengkang GRC): über 480 Anträge, rund 170 (etwa 35 %) für DPT-Dienstleistungen; 30 (18 %) zurückgezogen; zwei abgelehnt; noch keine Lizenz erteilt; rund 90 DPT-Dienstleister auf Grundlage der Befreiung tätig. ↩
13. MAS Financial Institutions Directory (eservices.mas.gov.sg/fid), Liste der für digital payment token services lizenzierten major payment institutions. ↩
14. Allen & Gledhill, „MAS expands scope of regulated payment services, amends ongoing compliance requirements and introduces user protection requirements for DPT service providers under Payment Services Act 2019“, April 2024, mit Aufführung der Payment Services (Amendment) Act 2021 (Commencement) Notification 2024 (S 285/2024), der Saving and Transitional Provisions Regulations 2024 (S 286/2024) und der Payment Services (Amendment) Regulations 2024 (S 287/2024). MAS, Medienmitteilung „MAS Expands Scope of Regulated Payment Services“, 2. April 2024: drei zusätzliche Tätigkeiten reguliert, die Änderungen treten ab dem 4. April 2024 stufenweise in Kraft. ↩
15. Ebd.: Meldung innerhalb von 30 Tagen, Lizenzantrag innerhalb von sechs Monaten und Bestätigung eines externen Prüfers innerhalb von neun Monaten ab dem 4. April 2024; die MAS kann DPT-Dienstleistern AML/CFT-Anforderungen sowie Anforderungen zum Nutzerschutz und zur Finanzstabilität auferlegen. ↩

Nur zur allgemeinen Information. Dieser Artikel ist keine Rechts- oder Steuerberatung, ersetzt nicht die Beratung im Einzelfall und begründet kein Mandatsverhältnis. Er gibt die Rechtslage zum Stand Oktober 2026 wieder.