Der OECD-Standard von 2009 und die Zusage Singapurs

Die PDF-Ausgabe lesen (10 Seiten)

Die Bankvertraulichkeit nach Section 47 Banking Act

Das Bankgeheimnis in Singapur beruht auf Gesetz. Nach Section 47(1) des Banking Act 1970 dürfen eine Bank in Singapur und ihre Mitarbeiter Kundeninformationen in keiner Weise an andere Personen weitergeben, soweit das Gesetz dies nicht ausdrücklich erlaubt. Die zulässigen Offenlegungen zählt die Third Schedule (Dritter Anhang) auf. Sie legt für jede Offenlegung den Zweck fest, die Personen, denen gegenüber sie erfolgen darf, und die daran geknüpften Bedingungen. Ein Verstoß ist eine Straftat. Natürlichen Personen drohen eine Geldstrafe bis zu 125.000 S$ oder eine Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren, in anderen Fällen eine Geldstrafe bis zu 250.000 S$.¹

Die Vorschrift schützte Kunden gegenüber Privatpersonen, Wettbewerbern und grundsätzlich auch gegenüber ausländischen Staaten. Vor 2009 konnte die Inland Revenue Authority of Singapore (IRAS, Steuerbehörde) Informationen für einen ausländischen Abkommenspartner nur einholen, wenn Singapur selbst ein steuerliches Interesse daran hatte. Diese Bedingung musste die Gesetzgebung von 2009 aufheben.² Da Singapur den Großteil des bei seinen Banken gebuchten Auslandsvermögens von Nichtansässigen nicht besteuerte, schloss diese Bedingung die meisten ausländischen Ersuchen zu solchem Vermögen aus. Gerade die Verbindung von gesetzlicher Verschwiegenheit und dem Erfordernis eines inländischen Interesses machte Singapur für Kunden attraktiv, die ihren heimischen Behörden keinen Einblick in ihre Konten gewähren wollten.

Die graue Liste und die Entscheidung vom März 2009

Die Finanzkrise von 2008 veränderte das politische Klima. Am 2. April 2009 kündigten die Staats- und Regierungschefs der G20 bei ihrem Treffen in London Maßnahmen gegen nicht kooperierende Staaten an. Am selben Tag veröffentlichte die OECD Listen von Staaten und Gebieten. Singapur hatte kurz zuvor gehandelt. Am 7. März 2009 gab das Finanzministerium bekannt, Singapur habe beschlossen, den OECD-Standard für einen wirksamen Informationsaustausch über seine Doppelbesteuerungsabkommen (DBA) zu übernehmen. Gesetzesentwürfe sollten Mitte des Jahres folgen.³

Das Ministerium stellte die Entscheidung als Fortsetzung der bisherigen Politik dar. Der Standard sei mit dem singapurischen System der Bankvertraulichkeit vereinbar, das „does not shelter criminals“. Es wies auch darauf hin, dass der Sachverständigenausschuss der Vereinten Nationen für internationale Zusammenarbeit in Steuersachen den Standard im Oktober 2008 unterstützt habe und dass Singapur ihn nur auf Auskunftsersuchen in gutem Glauben (bona fide) anwenden werde.⁴

Die Zusage kam zu spät, um den Listen zu entgehen. Anfang April 2009 erschien Singapur auf der sogenannten grauen Liste der OECD. Sie führte Staaten und Gebiete, die sich zum Standard bekannt, ihn aber noch nicht im Wesentlichen umgesetzt hatten. Am 28. Mai 2009 fragte die Non-Constituency Member of Parliament Sylvia Lim im Parlament nach. Finanzminister Tharman Shanmugaratnam betonte in seiner Antwort, Singapur habe 60 Abkommenspartner, und die OECD betrachte es nicht als Steueroase. Er fügte hinzu, Singapur „does not and will not stand for the abuse of its laws to shelter financial criminals and their ill-gotten proceeds“.⁵

Das Gesetz zum Informationsaustausch von 2009 und seine Schutzvorkehrungen

Der Entwurf der Income Tax (Amendment) (Exchange of Information) Bill 2009 ging vom 29. Juni bis zum 28. Juli 2009 in die öffentliche Konsultation. Das Ministerium erhielt 74 Stellungnahmen und griff 56 davon auf. Die meisten betrafen den Zugang zu Informationen bei Banken und Trust-Gesellschaften. Die Einsender baten darum, Steuerpflichtige und Banken über ein gültiges Ersuchen zu benachrichtigen und Steuerpflichtigen ein Rechtsmittel zu den Gerichten zu eröffnen. Beide Anregungen wurden übernommen. Zudem entfiel das Erfordernis, dass der Attorney-General zustimmen musste, bevor die IRAS den High Court anrufen konnte.⁶

Am 19. Oktober 2009 brachte der Finanzminister den Entwurf zur zweiten Lesung ein. Er erläuterte, dass eine neue Section 105F die Bedingung des inländischen Interesses für bestimmte, durch Verordnung festgelegte Abkommen aufhebe. Ein neuer Part XXB erweitere die Befugnisse der IRAS, Bank- und Trust-Informationen einzuholen. Informationen, die nach dem Banking Act und dem Trust Companies Act geschützt waren, konnten nur über ein gerichtliches Verfahren erlangt werden. Die IRAS musste beim High Court eine Herausgabeanordnung (Production Order) beantragen. Der Steuerpflichtige und die Bank würden in der Regel benachrichtigt und konnten beantragen, die Anordnung aufzuheben oder zu ändern.⁷

Die Rede legte auch die Schutzvorkehrungen dar, auf denen Singapur bestand. Ersuchen mussten die formalen Anforderungen einer neuen Eighth Schedule (Achter Anhang) zum Income Tax Act erfüllen. Der Entwurf schloss „fishing expeditions“ aus, und Amtshilfe sollte es nur geben, „where there is a genuine case at hand“. Zur Zeit der Debatte hatte sich Singapur mit 20 Staaten, darunter 15 OECD-Mitgliedern, darauf verständigt, den Standard in ihre Abkommen aufzunehmen. Mit 11 von ihnen hatte es förmliche Vereinbarungen unterzeichnet. Der Minister wies darauf hin, dass die Schweiz und Österreich jeweils mehr als zwölf solcher Abkommen unterzeichnet hätten. Das erinnerte daran, dass die Wettbewerber Singapurs im selben Tempo vorangingen.⁸

Die Vorschriften bestehen in neu nummerierter Form in Part 20A des Income Tax Act 1947 fort, der von Section 105A bis Section 105HA reicht. Section 105D(2) verlangt nach wie vor, dass ein Ersuchen die in der Eighth Schedule vorgeschriebenen Angaben enthält. Nach Section 105D(4)(a) darf eine Vereinbarung nicht so ausgelegt werden, dass der Comptroller ein Ersuchen allein deshalb ablehnen kann, weil Singapur die Informationen für eigene steuerliche Zwecke nicht benötigt.⁹

Von der weißen Liste zu den Peer Reviews

Das Gesetz und die folgenden Protokolle ermöglichten es Singapur, die graue Liste binnen Monaten zu verlassen. Als Singapur und Brunei am 13. November 2009 ein Protokoll zur Aufnahme des Standards unterzeichneten, bezeichnete das Finanzministerium es als erstes Protokoll nach der Aufnahme Singapurs in die weiße Liste der OECD. Diese verzeichnete die Staaten und Gebiete, die den Standard im Wesentlichen umgesetzt hatten.¹⁰ Der rasche Ausstieg verdankte viel einer Verwaltung, die mit ihren rund sechzig Abkommenspartnern in schneller Folge Protokolle aushandeln konnte.

Singapur positionierte sich auch innerhalb der neuen Prüfmechanismen. Im Januar 2010 kündigte es an, vom 30. September bis zum 1. Oktober 2010 das Treffen des Global Forum on Transparency and Exchange of Information for Tax Purposes auszurichten. Es war das erste Treffen, nachdem das Forum im September 2009 als eigenständiges Gremium neu gegründet worden war. Singapur war damals stellvertretender Vorsitzender der Peer Review Group des Forums.¹¹ Diese Wahl spiegelte eine Strategie, die in diesem Kapitel immer wiederkehrt: den Standard früh annehmen, seine Anwendung von innen mitgestalten und auf Gleichbehandlung der Wettbewerber bestehen.

Die Peer Reviews bestätigten das Ergebnis. Das Global Forum verabschiedete seinen Bericht der Phase 1 zum Rechtsrahmen Singapurs am 1. Juni 2011 und den Bericht der Phase 2 zur praktischen Umsetzung am 2. April 2013. Nach Angaben des Finanzministeriums stellte das Forum fest, dass Singapur Informationen „in an effective and timely manner“ austausche und von seinen Partnern als „an important and reliable EOI partner“ angesehen werde. Zu diesem Zeitpunkt hatte Singapur 41 Abkommen mit dem Standard unterzeichnet und in drei Jahren mehr als 300 Ersuchen beantwortet. Eine Prüfung der zweiten Runde nach den strengeren Terms of Reference von 2016 bewertete Singapur im Oktober 2018 insgesamt als „Compliant“, die höchste verfügbare Note. Die Prüfung erfasste die Verfügbarkeit von Informationen über wirtschaftlich Berechtigte, die Zugriffsbefugnisse der IRAS und die Qualität des Austauschs in der Praxis.¹²

Die Reformen von 2013

2013 folgte eine zweite Reformwelle. Am 14. Mai 2013 gab das Finanzministerium bekannt, Singapur werde die Amtshilfe nach dem Standard auf alle bestehenden Abkommenspartner erstrecken, vorbehaltlich der Gegenseitigkeit und ohne jedes Abkommen neu zu verhandeln. Außerdem werde es das multilaterale Übereinkommen über die gegenseitige Amtshilfe in Steuersachen unterzeichnen, wodurch die Zahl seiner Austauschpartner von 41 auf 83 steige. Die IRAS sollte Bank- und Trust-Informationen ohne Gerichtsbeschluss einholen dürfen, wobei Steuerpflichtige ihr Rechtsmittel behielten. Dieselbe Ankündigung stellte ein Abkommen nach Modell 1 mit den Vereinigten Staaten zu FATCA in Aussicht. Ab dem 1. Juli 2013 sollte zudem das Waschen von Erlösen aus schweren Steuerstraftaten strafbar sein.¹³

Der Entwurf der Income Tax (Amendment) Bill 2013 ging vom 18. bis zum 31. Juli 2013 in die öffentliche Konsultation. Das Ministerium begründete den Verzicht auf den Gerichtsbeschluss damit, dass der Austausch gestrafft werden müsse. Die grundlegenden Schutzvorkehrungen würden dadurch nicht ausgehöhlt, da die IRAS weiterhin jedes Ersuchen am Standard messe. Am 20. Januar 2016 ratifizierte Singapur das geänderte multilaterale Übereinkommen.¹⁴ Der gerichtliche Filter, den die Konsultation von 2009 in das Gesetz eingebaut hatte, hielt somit nur vier Jahre. Mit seinem Wegfall wurde der Austausch auf Ersuchen zur Verwaltungsroutine.

Anmerkungen

1. Banking Act 1970, s. 47(1), (2), (5) und (6), wiedergegeben bei LawPlayer (lawplayer.com/sg/article/BA1970/47, abgerufen im November 2026): Kundeninformationen „must not, in any way, be disclosed by a bank in Singapore or any of its officers to any other person“, soweit nicht durch die Third Schedule erlaubt; Strafe für natürliche Personen „a fine not exceeding $125,000 or … imprisonment for a term not exceeding 3 years“, in allen anderen Fällen eine Geldstrafe bis zu 250.000 $. ↩
2. Tharman Shanmugaratnam, Rede zur zweiten Lesung der Income Tax (Amendment) (Exchange of Information) Bill 2009, 19. Oktober 2009 (mof.gov.sg): Die neue s. 105F „lifts this domestic interest condition“, damit die IRAS ihre Pflichten aus den durch Verordnung festgelegten DBA erfüllen kann. ↩
3. Ressos, Genève, place financière internationale, Teil E, Kapitel III, zum Kommuniqué des G20-Gipfels von London vom 2. April 2009, das Maßnahmen gegen nicht kooperierende Staaten ankündigte, und zu den am selben Tag von der OECD veröffentlichten Listen. Ministry of Finance, “Singapore Endorses the OECD Standard for Exchange of Information”, Pressemitteilung, 7. März 2009 (mof.gov.sg, abgerufen im November 2026): Entscheidung, den OECD-Standard für den Informationsaustausch nach DBA zu übernehmen; Gesetzesänderungen sollten Mitte 2009 eingebracht und dem Parlament vorgelegt werden. ↩
4. Ministry of Finance, Pressemitteilung vom 7. März 2009: Der Standard „is consistent with Singapore’s system of banking confidentiality, which does not shelter criminals“; Unterstützung durch den UN-Sachverständigenausschuss im Oktober 2008; Singapur wendet den Standard auf Ersuchen in gutem Glauben an; das Ministerium hatte dem Parlament am 10. Februar 2009 mitgeteilt, dass es den Standard prüfe. ↩
5. Ministry of Finance, “Organisation for Economic Cooperation and Development (Singapore on the ‘Grey List’)”, parlamentarische Antwort von Tharman Shanmugaratnam an Sylvia Lim vom 28. Mai 2009: Aufnahme in die Liste der Staaten und Gebiete, die „committed to the OECD Standard … but have not yet substantially implemented“ ihn, Anfang April 2009; 60 DBA-Partner; „Singapore does not and will not stand for the abuse of its laws to shelter financial criminals and their ill-gotten proceeds“. ↩
6. Ministry of Finance, “MOF Accepts Most Suggestions in the Feedback on the Legislative Framework to Implement the Internationally Agreed Standard for Exchange of Information for Tax Purposes”, 15. September 2009: Konsultation vom 29. Juni bis 28. Juli 2009; 74 Stellungnahmen eingegangen, 56 aufgegriffen; Benachrichtigung von Steuerpflichtigem und Bank sowie Rechtsmittel zu den Gerichten aufgenommen; Wegfall der erforderlichen Zustimmung des Attorney-General vor einem Antrag beim High Court. ↩
7. Tharman Shanmugaratnam, Rede zur zweiten Lesung der Income Tax (Amendment) (Exchange of Information) Bill 2009, 19. Oktober 2009 (mof.gov.sg): s. 105F „lifts this domestic interest condition“; Part XXB erweitert die Ermittlungsbefugnisse der IRAS; die IRAS „will make an application to the High Court for a production order“; Benachrichtigung des Steuerpflichtigen und der Bank oder Trust-Gesellschaft, die beantragen können, die Anordnung aufzuheben oder zu ändern. ↩
8. Tharman Shanmugaratnam, Rede zur zweiten Lesung vom 19. Oktober 2009: Die Anforderungen der Eighth Schedule „ensure that requests are justified“; der Entwurf „does not allow for what is called ‘fishing expeditions’“; Amtshilfe nur „where there is a genuine case at hand“; Verständigung mit 20 Staaten, davon 15 OECD-Mitglieder, förmliche Vereinbarungen mit 11 unterzeichnet. In derselben Rede: „Switzerland and Austria have each signed more than 12 DTAs“ mit dem Standard; Hongkong unternehme „the same moves“. ↩
9. Income Tax Act 1947, Part 20A (ss. 105A–105HA), “Exchange of Information under Avoidance of Double Taxation Arrangements and Exchange of Information Arrangements”, wiedergegeben bei LawPlayer (lawplayer.com/sg/act/ITA1947/section/part-20a, abgerufen im November 2026): s. 105D(2), das Ersuchen muss die in der Eighth Schedule vorgeschriebenen Angaben enthalten; s. 105D(4)(a), keine Ablehnung allein deshalb, weil „Singapore does not need the information for its own tax purposes“; s. 105E(2)(a), Benachrichtigung, wenn die Informationen nach s. 47 Banking Act geschützt sind. ↩
10. Ministry of Finance, “Singapore and Brunei Enhance Tax Cooperation – First Protocol after Singapore Joins OECD’s White List”, 13. November 2009: Das Protokoll ist „the first Protocol Singapore signed after joining the … OECD white list of jurisdictions that have substantially implemented the Standard“. ↩
11. Ministry of Finance, “Singapore to Host 2010 Global Forum on Transparency and Exchange of Information for Tax Purposes”, 25. Januar 2010: Treffen vom 30. September bis 1. Oktober 2010; das Forum mit über 90 Staaten und Gebieten wurde im September 2009 in Mexiko als eigenständiges Gremium neu aufgestellt; Singapur stellvertretender Vorsitzender der Peer Review Group. ↩
12. Ministry of Finance, “Global Forum Completes Peer Review of Singapore’s International Tax Cooperation Framework”, 15. April 2013: Bericht der Phase 1 am 1. Juni 2011 verabschiedet, Bericht der Phase 2 am 2. April 2013; Singapur „exchanges information with its EOI partners in an effective and timely manner“ und ist „an important and reliable EOI partner“; 41 Abkommen mit dem Standard unterzeichnet; mehr als 300 Ersuchen in den vorangegangenen drei Jahren erledigt. Ministry of Finance, “Singapore Rated Overall Compliant with International Standards on Exchange of Information”, 25. Oktober 2018: „the highest overall rating a jurisdiction can receive“; Prüfung nach den Terms of Reference von 2016; Gesetze, die die Verfügbarkeit von Informationen einschließlich solcher über wirtschaftlich Berechtigte verlangen, weitreichende Zugriffsbefugnisse der Steuerbehörde, zeitnaher und wirksamer Austausch. ↩
13. Ministry of Finance, “Singapore to Significantly Strengthen Framework for International Tax Cooperation”, 14. Mai 2013: Erstreckung des Informationsaustauschs auf alle bestehenden Abkommenspartner vorbehaltlich der Gegenseitigkeit; Unterzeichnung der Convention on Mutual Administrative Assistance in Tax Matters, wodurch die Zahl der Austauschpartner von 41 auf 83 steigt; Zugang zu Bank- und Trust-Informationen ohne Gerichtsbeschluss; zwischenstaatliches Abkommen nach Modell 1 mit den Vereinigten Staaten; „From 1 July 2013, Singapore will criminalise the laundering of proceeds from serious tax offences.“ ↩
14. Ministry of Finance, “Public Consultation on Amendments to the Income Tax Act to Incorporate Changes to our Exchange of Information (EOI) Regime”, 18. Juli 2013: Konsultation vom 18. bis 31. Juli 2013; der Wegfall des Gerichtsbeschlusses „will further streamline the administration of EOI under the Standard“, ohne die grundlegenden Schutzvorkehrungen auszuhöhlen; Steuerpflichtige behalten ihr Rechtsmittel. Wikipedia, “Convention on Mutual Administrative Assistance in Tax Matters” (abgerufen im November 2026): Tabelle der Vertragsparteien mit der Ratifikation des geänderten Übereinkommens durch Singapur am 20. Januar 2016; das Übereinkommen wurde am 25. Januar 1988 zur Unterzeichnung aufgelegt und durch das Protokoll vom 27. Mai 2010 geändert. ↩

Nur zur allgemeinen Information. Dieser Artikel ist keine Rechts- oder Steuerberatung, ersetzt nicht die Beratung im Einzelfall und begründet kein Mandatsverhältnis. Er gibt die Rechtslage zum Stand Oktober 2026 wieder.