Aufsichtsphilosophie: Vorsicht und Reputation

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Strenge Zulassung und die Ablehnung der BCCI

Der Aufsichtsansatz der jungen Behörde war davon geprägt, dass sie noch keine Erfolgsbilanz vorweisen konnte. Lee Hsien Loong fasste ihn später als „centred on a strict admission policy, high prudential requirements, and rigorous enforcement“ zusammen. Die Behörde wollte die Stabilität des Systems wahren, einzelne Institute vor dem Zusammenbruch bewahren und Öffentlichkeit und Anleger vor Verlusten schützen. Dieser Ansatz galt als notwendig, um bei internationalen Finanzinstituten und ihren Heimataufsichtsbehörden Glaubwürdigkeit zu gewinnen.¹

Das meistzitierte Beispiel ist die Bank of Credit and Commerce International. Die Behörde verweigerte der BCCI trotz hartnäckiger Lobbyarbeit den Marktzutritt in Singapur. Als die Bank später inmitten eines Betrugs von globalem Ausmaß zusammenbrach, blieben Singapur die Folgen erspart. Die Episode stärkte den Ruf der Behörde als gründliche und kompromisslose Aufsicht.² Sie begründete ein Muster, das sich durch die gesamte Geschichte des Finanzplatzes zieht. Die Behörde behandelte die Qualität der zugelassenen Institute als Frage des nationalen Ansehens und war bereit, zu dessen Schutz auf Geschäft zu verzichten.

Die Pan-Electric-Krise von 1985

Auch der strenge Ansatz konnte nicht jeden Zusammenbruch verhindern. Am 30. November 1985 brach Pan-Electric Industries zusammen, eine Holdinggesellschaft mit Beteiligungen an Hotels, Immobilien und Schifffahrtsbetrieben, und wurde unter Zwangsverwaltung gestellt. Sie schuldete 35 Banken 453 Millionen $ und hatte bei Börsenmaklern nicht erfüllte Termingeschäfte über 160 Millionen $ offen. Die Börse blieb vom 2. bis 4. Dezember 1985 geschlossen. In dieser Zeit organisierte die Behörde ein Rettungsboot in Form einer Kreditlinie von 180 Millionen $, garantiert von den vier großen einheimischen Banken. Hinzu kam ein dreimonatiges Moratorium für die Kündigung von Krediten an Börsenmakler.³

Lee Hsien Loong nannte dies den „one major failure“ der Behörde. Als Reaktion überarbeitete die Behörde den Securities Industry Act grundlegend und verschärfte ihre Aufsicht über die Börse und die Wertpapierbranche. Der strengere Ansatz griff auf andere Teile des Finanzsektors über und hielt bis 1997 an.⁴ Kapitel II von Teil D kommt auf die Regulierung der Börsen zurück und auf den Zusammenbruch von Barings 1995, der das Krisenmanagement der Behörde erneut auf die Probe stellte.

Der Kurswechsel nach 1997

Ab 1997 überprüfte die Behörde ihren gesamten Politikrahmen. Diese Überprüfung führte zu einer grundlegenden Verschiebung der Schwerpunkte in der Aufsicht. Die Behörde ging von einer „one-size-fits-all“-Regulierung der Institute zu einer risikoorientierten Aufsicht über und von einer materiellen Prüfung von Produkten zu einem offenlegungsbasierten Regime. Zugleich öffnete sie den Zugang zur Finanzbranche, um den Wettbewerb anzuregen, ein Prozess, den Kapitel IV von Teil D beschreibt. Der Vorsitzende erklärte den Wandel mit einem Bild aus der Seefahrt: Ein Kapitän, dessen einziges Ziel der Schutz seines Schiffes sei, würde nie den Hafen verlassen.⁵

Die Reform hielt an der Verpflichtung zur Vorsicht fest und erneuerte die Methoden, mit denen die Behörde sie verfolgte. Die Behörde kündigte einen Rahmen an, der auf risikoorientierter konsolidierter Aufsicht, harmonisierter Regulierung, solider Corporate Governance und wirksamer Marktdisziplin beruhte. Außerdem wollte sie ein Flickwerk von Lizenzregimen durch ein einheitliches, modulares Regime für Kapitalmarktintermediäre nach dem neuen Securities and Futures Act (SFA) und durch ein einheitliches Regime für Finanzberater ersetzen.⁶ Kapitel I von Teil E untersucht diese Gesetze.

Das Ausfallrisiko verringern

Die Behörde legte ihre Aufsichtsphilosophie in einer Monografie dar, Objectives and Principles of Financial Supervision in Singapore, veröffentlicht am 19. April 2004. Darin hieß es, sie ziele bei ihrem Streben nach Finanzstabilität nicht darauf ab, den Zusammenbruch jedes Finanzinstituts zu verhindern. Ferner hieß es, dass die Verbraucher die Hauptverantwortung für ihre eigenen finanziellen Entscheidungen tragen. Ihren eigenen Ansatz beschrieb sie als „proactive and risk focused“.⁷

Der Rahmen zur Bewertung von Auswirkung und Risiko, erstmals im April 2007 veröffentlicht und im März 2024 überarbeitet, führt diesen Gedanken weiter. Ein „zero failure“-Regime, so heißt es dort, würde die Finanzinstitute mit einer übermäßigen Regulierungslast belegen und könnte die Effizienz des Finanzsystems beeinträchtigen. Die Behörde will das Risiko und die Auswirkungen von Zusammenbrüchen durch intensivere Aufsicht verringern, wo diese angemessen und voraussichtlich wirksam ist. Die Intensität der Aufsicht hängt davon ab, welche Auswirkungen der Zusammenbruch eines Instituts hätte und wie hoch sein Risiko eingeschätzt wird. Dieses Risiko bewertet die Behörde mit ihrem Comprehensive Risk Assessment Framework and Techniques, kurz CRAFT.

Dasselbe Dokument weist die Hauptverantwortung für die Risikoüberwachung dem Board und der Geschäftsleitung jedes Instituts zu. Sie verantworten die Prozesse und Kontrollen, mit denen das Institut seine Risiken steuert, die Einhaltung der Vorschriften und den fairen Umgang mit Kunden.⁸ Die Betonung der persönlichen Verantwortung der Geschäftsleitung nimmt die in Kapitel I von Teil E behandelten Leitlinien zur individuellen Verantwortlichkeit und zum Verhalten vorweg.

Reputation als gesetzlicher Vorrang

Der geltende Text des Act regelt das Verhältnis zwischen den Aufgaben der Behörde ausdrücklich. Section 4(1) nennt vier Hauptziele: Preisstabilität, einen soliden Finanzplatz und Finanzstabilität, die umsichtige Verwaltung der amtlichen Devisenreserven und das Wachstum Singapurs als international wettbewerbsfähiger Finanzplatz. Nach Section 4(1A) geht das Ziel eines soliden Finanzplatzes und der Finanzstabilität dem Ziel vor, Singapur als wettbewerbsfähigen Finanzplatz auszubauen.⁹

Die Vorrangregel übersetzt einen Grundsatz in Gesetzesrecht, den die Behörde seit der Ablehnung der BCCI praktiziert hatte. Eine Aufsicht, die zugleich ihren Finanzplatz fördern soll, steht in einem offenkundigen Interessenkonflikt. Singapur löste ihn, indem es die Förderung der Solidität unterordnete. Die in Kapitel VI von Teil E untersuchten Integritätsschocks, von 1MDB bis zum Geldwäschefall von 2023, zeigen, wie ernst die Behörde Schäden für den Ruf des Finanzplatzes nimmt. Sie zeigen aber auch, dass der Konflikt nie ganz verschwindet.

Anmerkungen

1. Lee Hsien Loong, Rede auf der Konferenz zum 30-jährigen Bestehen der MAS, 20. Juli 2001, BIS Review 67/2001, S. 2: Der Ansatz der MAS „was centred on a strict admission policy, high prudential requirements, and rigorous enforcement“; sie wollte einzelne Institute vor dem Zusammenbruch und Öffentlichkeit und Anleger vor Verlusten schützen; dieser Ansatz war „necessary to establish credibility with international financial institutions and their home regulators“. ↩
2. Lee Hsien Loong, Rede auf der Konferenz zum 30-jährigen Bestehen der MAS, 20. Juli 2001, BIS Review 67/2001, S. 2: Singapur „had been spared the fallout from the collapse of BCCI because MAS had steadfastly refused BCCI entry despite persistent lobbying“, was den Ruf der MAS „as a thorough and uncompromising regulator“ stärkte. ↩
3. Lee Hsien Loong, Rede auf der Konferenz zum 30-jährigen Bestehen der MAS, 20. Juli 2001, BIS Review 67/2001, S. 2: Pan-El „was a holding company with interests in hotels, property and marine operations“; „MAS closed the stock exchange for 3 days while a lifeboat fund was organised“. Barbara Quek, „The Making of the Monetary Authority of Singapore“, BiblioAsia, Oktober–Dezember 2022: Pan-Electric brach am 30. November 1985 zusammen und wurde unter Zwangsverwaltung gestellt; Schulden von 453 Millionen $ bei 35 Banken und nicht erfüllte Termingeschäfte über 160 Millionen $; Börse vom 2. bis 4. Dezember 1985 geschlossen; Rettungsfonds von 180 Millionen $, garantiert von den vier großen einheimischen Banken; dreimonatiges Moratorium für Kreditkündigungen gegenüber Börsenmaklern. ↩
4. Lee Hsien Loong, Rede auf der Konferenz zum 30-jährigen Bestehen der MAS, 20. Juli 2001, BIS Review 67/2001, S. 2: „we did have one major failure – the Pan-El crisis in 1985“; die MAS überarbeitete den Securities Industry Act grundlegend und verschärfte die Aufsicht; der strengere Ansatz „permeated beyond the securities industry to other parts of the financial sector, and continued right up to 1997, when we shifted course“. ↩
5. Lee Hsien Loong, Rede auf der Konferenz zum 30-jährigen Bestehen der MAS, 20. Juli 2001, BIS Review 67/2001, S. 5: „if the sole objective of a captain is to protect his ship, then his vessel would never leave port“; S. 3: „In 1997, we began a comprehensive review of MAS’ policy framework and approach, which has led to fundamental changes“; S. 4: seit 1998 ein „fundamental shift in emphasis away from ‘one-size-fits-all’ regulation of institutions to risk-focused supervision, and from merit-based regulation of products to a disclosure-based regime“; ein Programm zur Öffnung des Zugangs zur Finanzbranche. ↩
6. Lee Hsien Loong, Rede auf der Konferenz zum 30-jährigen Bestehen der MAS, 20. Juli 2001, BIS Review 67/2001, S. 5: Elemente einer „risk-focussed, consolidated supervision; harmonised regulation; sound corporate governance; and effective market discipline“; der neue Securities and Futures Act mit „a single, modular licensing regime“; der Financial Advisers Act mit einem einheitlichen Lizenzregime. ↩
7. Monetary Authority of Singapore, „MAS spells out its supervisory approach“, Medienmitteilung vom 19. April 2004 zur Monografie Objectives and Principles of Financial Supervision in Singapore: „In seeking financial stability, MAS does not aim to totally prevent failure of any financial institution“; „Consumers bear principal responsibility for their financial decisions“; „MAS’ approach is proactive and risk focused“. ↩
8. Monetary Authority of Singapore, MAS’ Framework for Impact and Risk Assessment of Financial Institutions, April 2007 (überarbeitet März 2024), Rn. 1.2, 2.4 und 2.7: Einsatz des Comprehensive Risk Assessment Framework and Techniques (CRAFT) zur Bewertung des Risikos eines Instituts; Board und Geschäftsleitung „play the central role in maintaining adequate risk oversight“ und sind verantwortlich für Prozesse und Kontrollen, die Einhaltung der Vorschriften und den Umgang mit Kunden „in a transparent and fair manner“. Siehe auch Monetary Authority of Singapore, MAS’ Framework for Impact and Risk Assessment of Financial Institutions, April 2007 (überarbeitet März 2024), Rn. 2.3: „MAS does not aim to prevent all failures. A ‘zero failure’ regime would place an excessive regulatory burden on financial institutions and could impair the efficiency of the financial system“; die MAS will „to reduce the risk and impact of failure of institutions or of inappropriate behaviour through increased supervision where it is both appropriate and likely to be effective“. ↩
9. Monetary Authority of Singapore Act 1970 (aktuelle revidierte Fassung, wiedergegeben von LawPlayer, abgerufen im November 2026), s. 4(1) (vier Hauptziele) und s. 4(1A) (das Ziel in s. 4(1)(b) geht dem Ziel in s. 4(1)(d) vor); s. 4(2)(b): „conduct integrated supervision of the financial services sector and financial stability surveillance“. ↩

Nur zur allgemeinen Information. Dieser Artikel ist keine Rechts- oder Steuerberatung, ersetzt nicht die Beratung im Einzelfall und begründet kein Mandatsverhältnis. Er gibt die Rechtslage zum Stand Oktober 2026 wieder.