Von der Aufsicht nach Regeln zur Aufsicht nach Risiko

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Die Diagnose von 1997

Der Aufsichtsansatz, den die MAS 1998 aufgab, hatte Singapur in einer Hinsicht gute Dienste geleistet. Er hatte ein starkes und gut kapitalisiertes Bankensystem hervorgebracht, das der Asienkrise standhielt, wie das vorangehende Kapitel zeigt. Seine Schwäche lag in seiner Einheitlichkeit. Dieselben detaillierten Regeln galten für gut wie für schlecht geführte Institute. Die Aufsichtsbehörde prüfte zudem Produkte und Transaktionen, die der Markt selbst hätte beurteilen können. In seiner Rede vom November 1997 forderte Lee Hsien Loong eine Verlagerung des Schwerpunkts von der Regulierung auf die Aufsicht. In seinem Sprachgebrauch umfasste Regulierung die Eigenkapitalanforderungen und die aufsichtsrechtlichen Regeln. Aufsicht bedeutete die Überwachung der Institute auf Regeltreue und auf die Qualität ihrer internen Kontrollen. Er vertrat außerdem die Auffassung, Singapur solle „rely more on market discipline and full information disclosure to protect investors“.¹

Die Erfahrung mit der SIMEX und Barings, die Kapitel II dieses Teils beschreibt, bestätigte die Diagnose. Kein Regelwerk konnte die internen Kontrollen eines Finanzinstituts ersetzen. Eine Aufsichtsbehörde konnte angemessene Kontrollen verlangen, ihr Vorhandensein überprüfen und dafür sorgen, dass der Markt genug Informationen hatte, um selbst Disziplin auszuüben.

Der Aufbau des risikoorientierten Rahmens

Der Jahresbericht 1998/99 beschrieb den neuen Ansatz im Einzelnen. Die MAS sei schrittweise von einer Regulierung nach dem Prinzip „one-size-fits-all“ zu einem risikoorientierten Aufsichtsansatz übergegangen. Die Aufsicht werde sich auf das Systemrisiko konzentrieren, mit Prüfungen, die die Angemessenheit der internen Kontrollen und der Risikomanagementsysteme bewerteten. Die MAS entwickle zudem interne Ratingsysteme für Finanzinstitute. So könne sie zu einer leistungsabhängigen Regulierung übergehen, die stärkeren und besser geführten Marktteilnehmern mehr Spielraum lasse. Derselbe Bericht warnte, die regionale Krise habe gezeigt, wie gefährlich es sei, Finanzmärkte zu liberalisieren, ohne die Aufsichtssysteme zu stärken.²

Auf den Wandel der Philosophie folgten organisatorische Änderungen. Im Mai 1998 richtete die MAS in ihrem Securities and Futures Department eine Prüfungseinheit für Vor-Ort-Prüfungen bei Wertpapierintermediären ein. Sie nahm ihre Arbeit im August 1998 auf. Die MAS begann außerdem, einen gemeinsamen Risikorahmen für Banken, Wertpapiergeschäft und Versicherungen zu entwickeln, weil die Grenzen zwischen diesen Branchen verschwammen. Der Banking (Amendment) Act 2001 ermächtigte die MAS, für einzelne Banken Eigenkapitalanforderungen festzulegen, die vom vorgeschriebenen Minimum von 12 Prozent abweichen. Das Eigenkapital ließ sich so auf das Risiko jedes einzelnen Instituts abstimmen.³

Im April 2004 veröffentlichte die MAS ihre Objectives and Principles of Financial Sector Oversight in Singapore. Im Juni desselben Jahres fasste Lee den Wandel als Abkehr von einer „one-size-fits-all prescriptive regulation towards a more risk-focussed supervisory approach“ zusammen.⁴

Auswirkung und Risiko: der Rahmen von 2007

Seine endgültige Form erhielt der neue Ansatz im April 2007, als die MAS MAS’ Framework for Impact and Risk Assessment of Financial Institutions veröffentlichte. Die Monografie legte dar, wie die MAS die Risiken der Institute mit ihrem Common Risk Assessment Framework and Techniques, kurz CRAFT, bewertete. Ihre zentrale Aussage war eine Absage an den Perfektionismus. Die MAS erklärte, sie „does not aim to prevent all failures“, denn ein System ohne jedes Scheitern würde die Institute übermäßig belasten und die Effizienz des Finanzsystems beeinträchtigen.⁵

Der Rahmen verbindet zwei Bewertungen jedes Instituts. Die Bewertung der Auswirkung (Impact) misst die relative Bedeutung eines Instituts in seinem Sektor und den Schaden, den seine Notlage dem Finanzsystem, der Wirtschaft und dem Ruf Singapurs zufügen würde. Die mit CRAFT vorgenommene Risikobewertung beurteilt die inhärenten Risiken der wesentlichen Tätigkeiten des Instituts, die Qualität seiner Kontrollen, seine Überwachung und Governance sowie sein Kapital und seine Unterstützung. Die beiden Ratings ordnen jedes Institut einer von vier Aufsichtsgruppen (Supervisory Buckets) zu, wobei die Auswirkung stärker gewichtet wird als das Risiko. Institute in der höchsten Gruppe stehen in häufigem Dialog mit der Aufsicht und werden oft vor Ort geprüft. Kleinere Institute mit geringer Auswirkung und geringem Risiko unterliegen vor allem einer Überwachung aus der Ferne, Umfragen und Themenprüfungen.⁶

Der Rahmen weist die Hauptverantwortung für das Risiko den Boards und der Geschäftsleitung der Institute zu. Solange die Risiken angemessen gesteuert werden, strebt die MAS an, „to minimise the need to interfere with institutions’ business operations“. Die überarbeitete Fassung vom März 2024 ergänzt Rahmenwerke zur Identifizierung und Beaufsichtigung national systemrelevanter Banken und Versicherer. Sie zeigen, wie das Modell die Lehren aus der globalen Finanzkrise von 2008 aufgenommen hat.⁷

Marktdisziplin und Einlagensicherung

Risikoorientierte Aufsicht setzt voraus, dass Institute scheitern dürfen. Ein glaubwürdiger Rahmen braucht deshalb einen Mechanismus, der Kleinsparer schützt, wenn es dazu kommt. Singapur führte am 1. April 2006 eine ausdrückliche Einlagensicherung ein. Sie deckte zunächst die ersten 20.000 S$ der Einlagen in Singapur-Dollar von natürlichen Personen und gemeinnützigen Organisationen bei jeder Bank oder Finanzgesellschaft. Die Grenze wurde später angehoben. Seit dem 1. April 2024 liegt sie bei 100.000 S$ je Einleger und Mitgliedsinstitut, zuvor waren es 75.000 S$.⁸

Das ausdrückliche System ersetzte die stillschweigende Annahme, der Staat werde hinter jeder Bank stehen. Seine Obergrenzen geben größeren Einlegern einen Anreiz, die Solidität ihrer Banken im Auge zu behalten. Zusammen mit höheren Offenlegungsstandards und den Governance-Reformen von 1999 und 2001 vollendete die Einlagensicherung das Dreieck, auf dem der neue Ansatz beruhte: eine auf das Risiko ausgerichtete Aufsicht, Institute mit Verantwortung für ihre eigenen Kontrollen und Märkte mit ausreichenden Informationen.

Anmerkungen

1. Lee Hsien Loong, Rede vom 4. November 1997, Ziff. 41: “We need to shift emphasis from regulation to supervision”; Regulierung umfasst Eigenkapitalanforderungen und aufsichtsrechtliche Regeln, Aufsicht die Überwachung der Institute auf Regeltreue und interne Kontrollen – Lee Hsien Loong, Rede vom 4. November 1997, Ziff. 53: “We should rely more on market discipline and full information disclosure to protect investors”. ↩
2. MAS, Annual Report 1998/99, S. 52: die MAS “has shifted progressively from ‘one-size-fits-all’ regulation to a risk-focused supervisory approach”; die Aufsicht soll sich auf das Systemrisiko konzentrieren und die Risiken einzelner Institute oder Transaktionen weniger gewichten; interne Ratingsysteme sollen eine “performance-based regulation, where greater leeway is given to stronger and better managed players” ermöglichen – MAS, Annual Report 1998/99, S. 52: “The regional financial crisis has highlighted the dangers of liberalising financial markets without strengthening supervisory systems”. ↩
3. MAS, Annual Report 1998/99, S. 55: “In May 1998, MAS set up a new inspection unit within the Securities and Futures Department to conduct on-site inspection of securities market intermediaries … The unit commenced inspection in August 1998.” – MAS, Annual Report 1998/99, S. 55, “Developing a Common Risk Framework”: die internationale Praxis konvergiert “towards a consistent risk-focused approach at a consolidated enterprise-wide level”; ein gemeinsamer Risikorahmen wird entwickelt – Lee Hsien Loong, Rede zur zweiten Lesung vom 16. Mai 2001, Ziff. 29: Section 10 geändert, sodass die MAS “specific capital adequacy ratio requirements that vary from the stipulated minimum of 12%” festlegen kann. ↩
4. MAS, MAS’ Framework for Impact and Risk Assessment of Financial Institutions, April 2007 (überarbeitet März 2024), Ziff. 1.1: die Ziele und Grundsätze sind “spelled out in ‘Objectives and Principles of Financial Sector Oversight in Singapore’, issued in April 2004” – Lee Hsien Loong, Rede vom 17. Juni 2004: die MAS wandte sich ab von “one-size-fits-all prescriptive regulation towards a more risk-focussed supervisory approach”. ↩
5. MAS, Medienmitteilung, “MAS Issues Monograph”, 23. April 2007, mas.gov.sg: Veröffentlichung von “MAS’ Framework for Impact and Risk Assessment of Financial Institutions”, aufbauend auf “Objectives and Principles of Financial Supervision in Singapore” und mit Darlegung der “Common Risk Assessment Framework and Techniques” (CRAFT). Die überarbeitete Monografie vom März 2024 löst das Akronym als “Comprehensive Risk Assessment Framework and Techniques” auf – MAS, Framework for Impact and Risk Assessment, Ziff. 2.3: “MAS does not aim to prevent all failures. A ‘zero failure’ regime would place an excessive regulatory burden on financial institutions and could impair the efficiency of the financial system.”. ↩
6. MAS, Framework for Impact and Risk Assessment, Rn. 3.3–3.4 und 4.1–4.4: Impact- und Risikorating werden kombiniert, um jedes Institut einem von vier “supervisory buckets” zuzuordnen; “the impact rating is accorded more importance relative to the risk rating”; zu den Impact-Kriterien gehören Marktanteil, Reichweite im Privatkundengeschäft und Bedeutung für das Finanzsystem – MAS, Framework for Impact and Risk Assessment, Rn. 3.8–3.12: Institute in niedrigeren Gruppen werden hauptsächlich aus der Ferne mit regelmäßigen Prüfungen beaufsichtigt; Institute der Gruppe 1 unterliegen häufigem Dialog und Vor-Ort-Arbeit; kleinere Institute wie Finanzberater und Versicherungsmakler unterliegen einer Basisüberwachung, Umfragen und Themenprüfungen. ↩
7. MAS, Framework for Impact and Risk Assessment, Rn. 2.7–2.9: Board und Geschäftsleitung “play the central role in maintaining adequate risk oversight”; “As long as risks are adequately managed, we seek to minimise the need to interfere with institutions’ business operations.” – MAS, Framework for Impact and Risk Assessment, April 2007 (überarbeitet März 2024), Inhaltsverzeichnis: Appendix 1, “Framework for identifying and supervising domestic systemically important banks”; Appendix 2, der entsprechende Rahmen für Versicherer. ↩
8. MAS und Singapore Deposit Insurance Corporation, gemeinsame Medienmitteilung, “Launch of Deposit Insurance Scheme in Singapore”, 28. März 2006, mas.gov.sg: das System beginnt am 1. April 2006 und deckt “the first $20,000” der Einlagen in Singapur-Dollar von “individuals and charities”; es ist “another layer of protection to complement the role of prudent bank management and MAS supervision” – Allen & Gledhill, “MAS to increase maximum deposit insurance coverage from S$75,000 to S$100,000 from 1 April 2024”, 30. Oktober 2023: die MAS wird “increase the maximum DI coverage from S$75,000 to S$100,000” mit Wirkung vom 1. April 2024; angekündigt am 22. September 2023. ↩

Nur zur allgemeinen Information. Dieser Artikel ist keine Rechts- oder Steuerberatung, ersetzt nicht die Beratung im Einzelfall und begründet kein Mandatsverhältnis. Er gibt die Rechtslage zum Stand Oktober 2026 wieder.